Grand ménage parmi les opérateurs de l'Etat : de quoi parle-t-on ?

Dès sa déclaration de politique générale, le Premier ministre François Bayrou annonçait la couleur: un millier d'organes exerceraient l'action publique, dont certains "sans contrôle démocratique réel", dénonçant un "labyrinthe dont un pays rigoureux peut difficilement se satisfaire".

La ministre des Comptes publics, Amélie de Montchalin, a déclaré dimanche espérer 2 à 3 milliards d'euros d'économies en supprimant ou fusionnant un tiers des opérateurs de l'Etat, à l'exception des universités.

Ce que dit la loi

La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) a défini en 2021 la notion d'opérateurs, ces organismes publics ou privés auxquels l'Etat délègue tout ou partie de la mise en oeuvre de ses politiques.

Ils doivent remplir plusieurs conditions: contribuer à une activité de service public, bénéficier d'un financement majoritaire de l'Etat, et être placés sous sa tutelle.

Selon la loi de finance 2025, on en dénombre 434 aux statuts juridiques très variés.

Au total en 2025, les opérateurs perçoivent plus de 77 milliards d'euros de financements publics, qu'il s'agisse de crédits ou de taxes affectés, en baisse de 3,6 milliards d'euros par rapport à 2024, selon le projet de loi de finance 2025.

Près de 500 opérateurs

Office français de la biodiversité (OFB), Opéra national de Paris, Institut national du patrimoine, agences régionales de santé (ARS), Office national d'information sur les enseignements et les professions (Onisep): le champ des opérateurs est marqué par une grande hétérogénéité, selon l'annexe du projet de loi de finance qui leur est consacrée.

Cinq mastodontes captent une part importante des crédits de l'Etat pour "charge de service public", au devant desquels les universités (12,4 milliards d'euros), dont Amélie de Montchalin a assuré qu'elles ne seraient pas concernées par les fusions ou suppressions.

Suivent le Centre national de la recherche scientifique (CNRS), qui capte 3,1 milliards de subventions, France Compétence (2 milliards d'euros), France Travail (1,4 milliard d'euros), et le Commissariat à l'énergie atomique (CEA) pour 1,3 milliard d'euros.

Depuis 2008, le nombre d'opérateurs a considérablement diminué, passant de 649 à 434. Et entre 2010 et 2020, le nombre d'opérateurs avait déjà décru d'un quart, "en grande partie sous l'effet de regroupements", rappelait en 2021 la Cour des comptes.

A titre de comparaison, les crédits alloués par l'Etat aux opérateurs s'élevaient à 22,4 milliards d'euros en 2008, et atteignaient 51 milliards d'euros en 2018, selon les documents budgétaires.

Emplois

Le nombre d'emplois publics totaux des opérateurs fait l'objet d'un plafond annuel fixé par la loi de finance. Selon le PLF 2025, ils emploient 491.613 équivalents temps plein.

Là encore, les niveaux d'emplois sont très hétérogènes d'un opérateur à l'autre: si celui de France Travail est fixé à 48.647 équivalents temps pleins, celui de l'Institut des études et de la recherche pour le droit et le justice (IERDJ) est plafonné à 5 équivalents temps plein.

La masse salariale de l'ensemble des opérateurs s'élève à 33,5 milliards d'euros en 2025, et 50% d'entre eux comptent moins de 250 emplois.

Commissions, autorités administratives

D'autres instances "consultatives ou délibératives placées directement auprès du Premier ministre ou des ministres" existent, mais leur poids dans les finances publiques est sans équivalent par rapport à celui des opérateurs.

On en compte 317 au total, comprenant notamment le Conseil national de la vie lycéenne, ou le comité national de l'action social. Une part importante de ces instances ont un coût de fonctionnement égal à zéro.

Les autorités administratives indépendantes (AAI), comme la Cnil ou le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires, et des autorités publiques indépendantes (API), comme l'Agence française de lutte contre le dopage ou l'Autorité des marchés financiers (AMF), complètent le tableau.

En 2025, les AAI doivent percevoir 570,6 millions d'euros de crédits de l'Etat, et 121 millions pour les API. Elles dénombrent 5.315 emplois en équivalents temps plein.