Quel avenir pour la fiscalité de l'énergie ?

À court terme, le CPO recommande d’éviter d’utiliser la fiscalité comme un levier pour compenser l’augmentation du prix des énergies fossiles. À moyen terme, il préconise, en complément du déploiement des marchés carbone, de continuer son adaptation progressive pour éviter qu’elle n’induise des comportements qui ralentissent la décarbonation. Enfin, à long terme, la transition énergétique se traduira par une perte de recettes fiscales dont le financement devra être anticipé pour éviter un ressaut de la dette publique.

La fiscalité énergétique française (59,7 Md€ en 2024) repose principalement sur l’accise sur les produits énergétiques (39,5 Md€) et sur la TVA (17,6 Md€). Elle représente environ 2 % du PIB, ce qui situe la France dans la moyenne de l’Union européenne.

Les effets de la hausse du prix du pétrole sont différents pour la TVA, assise sur les valeurs vendues et qui augmente donc avec les prix, et pour l’accise, fondée sur les quantités mises à la circulation, dont le produit diminue en cas d’inflation en raison de la diminution de la consommation que celle-ci entraîne. Sous l’hypothèse du maintien des prix à leur niveau de mi-mai 2026 et d’une réaction de la demande comparable à celle observée lors du précédent choc de 2022-2023, ces deux effets entraîneraient une hausse du rendement de la fiscalité de l’énergie limitée à 0,2 Md€ en année pleine. Les expériences étrangères ou passées montrent que les ajustements de la fiscalité de l’énergie ne se répercutent pas intégralement dans la consommation et l’investissement, ne permettent pas de cibler les ménages et les entreprises les plus exposés et sont difficiles à retirer.

L’utilisation de l’accise à des fins de politique climatique connaît également des limites. Introduite en 2014, la composante carbone visait à introduire une tarification du CO2 au sein de la fiscalité énergétique, avec une trajectoire ascendante programmée jusqu’en 2030. Cette trajectoire a été interrompue en 2019, à la suite des mouvements de contestation sociale. À l’échelle européenne, les systèmes d’échange de quotas d’émission (SEQE ou ETS, en anglais) constituent les vecteurs à privilégier pour augmenter la tarification du carbone sans dégrader la position compétitive de la France dans le marché intérieur.

À horizon 2030, le déploiement du second marché carbone européen se traduirait, selon des projections effectuées par le Commissariat général au développement durable (CGDD) pour le CPO, par une hausse du prix des énergies fossiles, mais le taux d’effort énergétique des ménages diminuerait en moyenne grâce à la baisse de la consommation d’énergie et à la substitution des carburants par une source d’énergie moins taxée et plus propre, l’électricité. En revanche, les ménages, qui n’investiraient pas dans l’amélioration de l’efficacité énergétique de leur chauffage ou l’électrification de leur véhicule ou ne réduiraient pas leur consommation, verraient leur taux d’effort augmenter.

Même en l’absence de mesures spécifiques, la transition énergétique aura des impacts importants à terme sur les recettes fiscales adossées à l’énergie. En utilisant des hypothèses préliminaires de la troisième stratégie nationale bas carbone, la direction générale du Trésor a estimé – à tarifs fiscaux constants – une baisse des recettes nettes d’accise sur les énergies de 15 à 30 Md€ à l’issue de la transition. Les recettes issues des marchés carbone ne peuvent pas être considérées comme un substitut durable à la baisse attendue de la fiscalité de l’énergie, car elles sont par nature destinées à diminuer à mesure que la transition réussit.

Afin de concilier accompagnement de la transition énergétique, compétitivité économique, équilibre des finances publiques et acceptabilité sociale, le Conseil des prélèvements obligatoires formule trois orientations et sept recommandations.

À court terme, l’utilisation de l’outil fiscal pour compenser les fluctuations du prix des énergies fossiles serait contre-productive. Des aides à la trésorerie ou, en cas de choc prolongé, des mesures budgétaires ciblées et réversibles de soutien du revenu des entreprises et des professionnels les plus exposés, sont plus efficientes.

À moyen terme, il convient de réduire les incohérences de la fiscalité afin de ne pas entraver la transition énergétique. Cela passe par une mise en conformité de certains taux réduits avec la directive européenne sur la taxation de l’énergie, une révision des taux normaux de l’accise pour aligner la fiscalité du diesel sur celle de l’essence, par une hausse de la fiscalité des combustibles fossiles et une baisse de celle de l’électricité ainsi que par un réexamen graduel des dépenses fiscales favorables aux énergies fossiles. Afin de prévenir toutefois un cumul de mesures qui fragiliserait certains ménages et certaines entreprises, ces dispositions devront être mises en œuvre progressivement. Le déploiement du second marché carbone devra en outre être accompagné par des aides à l’investissement qui favoriseront la transition énergétique, tout en réduisant la vulnérabilité aux chocs sur les prix des énergies fossiles.

La mise en œuvre de l’ensemble de ces mesures laisserait subsister une perte d’accise sur l’énergie à l’issue de la transition énergétique. Pour y faire face, les autorités publiques devront combiner une diminution des dépenses publiques et la sollicitation d’autres impositions portant sur les usages de l’énergie, sur d’autres produits dont la demande est peu élastique au prix ou plus globalement sur la consommation. Un arbitrage explicite et précoce permettrait de créer un cadre prévisible pour les ménages et les entreprises.

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