Plan National de Lutte contre le Travail illégal : vers un renforcement des contrôles

Renforcer l’efficacité des actions de lutte contre le travail illégal et la fraude au détachement

La lutte contre le travail illégal1 est une priorité pour l'ensemble des corps de contrôle : inspection du travail, inspection du recouvrement des cotisations sociales (Urssaf caisses de MSA), police et gendarmerie, mais également services fiscaux, douaniers et de la concurrence et contrôleurs spécialisés des transports.

Le travail illégal constitue un triple préjudice :

• Il pénalise les salariés. Leurs droits ne sont pas respectés tant du point de vue de la rémunération, que du temps de travail et des repos. Les conditions de travail sont souvent difficiles et peuvent mettre en danger leur sécurité et leur santé.
• Il nuit aux entreprises. Le travail illégal constitue une forme de « dumping social ». Les entreprises en tirent un avantage concurrentiel en violant la loi, dont pâtissent les entreprises qui la respectent.
• Il prive la collectivité des cotisations sociales et des impôts qui lui sont dus. De même, le détachement des travailleurs s'accompagne trop souvent de fraudes et d'abus. Le précédent plan national de lutte contre le travail illégal, qui couvrait la période 2016-2018, a permis de faire évoluer le cadre juridique permettant de lutter contre le travail illégal et la fraude au détachement, de renforcer le pilotage des contrôles et la coopération entre administrations ou pays européens.

Le plan propose 34 actions articulées autour de quatre axes et qui toutes, contribuent à garantir les droits fondamentaux des salariés :

• fixer des priorités aux contrôles les contrôles n'épargnent aucun secteurs mais ciblent en priorité les secteurs les plus touchés par la fraude, et seront effectués lors des grands événements et sur les grands chantiers ;
• prévenir le recours au travail illégal et à la fraude au détachement en garantissant les droits des salariés et une information auprès des employeurs et des salariés ;
• renforcer l'efficacité des contrôles, notamment par la responsabilisation des maîtres d'ouvrages et donneurs d'ordre ;
• faciliter la coordination des partenaires et piloter et évaluer le plan grâce à des objectifs chiffrés.

Le bilan du plan de lutte contre le travail illégal 2016-2018

L'arsenal juridique renforcé

Alors que les fraudes se complexifient et mettent en difficulté des secteurs d'activité entiers sur certains territoires, plusieurs lois ont permis de renforcer les pouvoirs d'investigation des corps de contrôle. Ces lois ont également élargi et alourdi les sanctions, d'une part contre les entreprises en infraction, tout en allégeant, d'autre part les formalités pour les activités peu susceptibles de fraudes.

• La loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel :
  • facilite l'accès des agents de l'inspection du travail aux données détenues par les tiers (fournisseurs d'énergie, opérateurs internet ou téléphonie, etc.) comme cela est déjà le cas de leurs collègues des Urssaf.
  • double les plafonds des amendes administratives de 2 000 à 4 000 € (4 000 à 8 000 € en cas de récidive).
  • donne la possibilité de suspendre une prestation de service internationale en cas de non-paiement des amendes prononcées précédemment.
  • oblige les donneurs d'ordre et maîtres d'ouvrage, qui font appel à des prestataires détachant des salariés, à s'assurer du paiement des amendes par les employeurs en infraction.
  • facilite le recours à la fermeture administrative en cas de travail illégal, que l'infraction soit commise dans un établissement de l'employeur, chez un client ou sur un chantier.
  • allège les formalités déclaratives en cas de détachement pour les activités peu fraudogènes.
• La loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude a ouvert l'accès à plusieurs bases de données fiscales et sociales à l'ensemble des agents en charge de la lutte contre le travail illégal et à la fraude.
• L'ordonnance du 20 février 2018 a porté transposition de la directive de 2018 révisant la directive détachement de 1996 qui fonde notamment le « noyau dur » sur le principe de l'égalité de traitement et limite à 12 mois (18 mois en cas de prolongation) le détachement de travailleurs effectuant la même tâche au même endroit.

Des indicateurs de suivi comportant des objectifs chiffrés

Les objectifs fixés par le plan 2016-2018 ont été atteints, parfois dépassés.

• Le nombre d'interventions en matière de prestation de service international pour l'inspection du travail fixé à 1500 par mois a été dépassé en 2018 (près de1 700 par mois).
• Les nouveaux pouvoirs de sanction ont été mis en œuvre notamment la fermeture administrative pour travail illégal, la suspension de la PSI et les amendes administratives.
• Les actions ciblées de contrôle ont donné lieu à redressement dans 87% des cas (objectif fixé par le plan à 85%).

Les procédures de travail illégal issues d'opérations conjointes ont représenté plus du tiers des procédures en 2016 comme en 2017 (données 2018 en cours de traitement) alors que le plan prévoyait une part de 50%.

Par ailleurs, l'inspection du travail s'est profondément restructurée depuis quelques années. Le groupe national de veille et d'appui au contrôle (GNVAC) a été créé pour venir en appui des services déconcentrés, en particulier sur les fraudes et les enquêtes complexes ou concernant plusieurs régions. Des unités régionales spécialisées dans la lutte contre le travail illégal (URACTI) ont été créées au sein des Direccte pour répondre à l'évolution et la complexification des pratiques frauduleuses.

Le développement de la coopération administrative et européenne

Dans un contexte de complexité croissante de la fraude, les coopérations, les opérations conjointes et les actions coordonnées entre corps de contrôle (inspection du travail, sécurité sociale, gendarmerie, police, …) ont été développés. Ainsi en 2017, 70 008 entreprises ont été contrôlées tous corps de contrôle confondus dont 35% l'ont été dans le cadre d'opération conjointes.

Le renforcement de la coopération avec les autres inspections du travail de l'Union européenne s'inscrit d'une part dans le cadre du projet Euro détachement destiné à améliorer la coopération entre États membres contre la fraude au détachement. Il s'inscrit d'autre part dans la participation active de la France aux travaux de la Plateforme européenne de lutte contre le travail non-déclaré. Plusieurs initiatives ont été engagées afin de renforcer le caractère opérationnel des accords de coopération bilatéraux conclus en matière de lutte contre le travail illégal tant dans la sphère « travail » que dans la sphère « sécurité sociale » : comités de pilotage, correspondants de proximité, programmes d'activités communs…

La création d'une Autorité européenne du travail (AET) a fait l'objet début 2019 d'un accord entre le Conseil, la Commission et le Parlement européen. L'AET vise notamment à renforcer la coopération administrative et le partage d'information entre les États membres, à faciliter l'organisation d'inspections conjointes et à mettre en place un mécanisme de médiation et de résolutions des différends entre États.

Suivre le travail détaché pour lutter efficacement contre la fraude au détachement

L'augmentation des déclarations de détachement s'explique en partie par deux facteurs principaux :

1. le renforcement très net des obligations déclaratives des entreprises, facilité par la mise en place d'une plateforme de déclaration en ligne;
2. le renforcement des contrôles par l'inspection du travail

En 2018 le nombre de salariés déclarés détachés s'élève à 588 128 (y compris le même salarié détaché plusieurs fois).

Cinq régions concentrent près de 70% des déclarations de détachement : le Grand-Est (56 802 déclarations pour 104 213 salariés déclarés détachés), l'Ile-de-France (38 307 déclarations pour 92 107 salariés déclarés détachés), l'Auvergne-Rhône-Alpes (31 380 déclarations pour 73 638 salariés déclarés détachés), les Hauts-de-France (29 909 déclarations pour 65 093 salariés déclarés détachés) et la Provence-Alpes-Côte-D'azur (28 455 déclarations pour 76 821 salariés détachés).

Trois secteurs d'activité font particulièrement appel au détachement de travailleurs en France : l'industrie, avec 80 560 déclarations et 165 005 salariés déclarés détachés, le BTP, avec 52 509 déclarations et 123 167 salariés déclarés détachés et l'agriculture avec 23 981 déclarations pour 74 255 salariés détachés. Cinq pays pourvoyeurs de travailleurs détachés : l'Allemagne avec 54 087 déclarations, l'Espagne avec 27 015 déclarations, la Belgique avec 24 095 déclarations, l'Italie avec 22 705 déclarations et le Portugal avec 21 808 déclarations).

Les entreprises établies en France détachent elles-mêmes à l'étranger des salariés. Ainsi, en 2018 117 732 formulaires A1 de détachement ont été émis (109 168 en 2017) pour près de 82 599 salariés différents (75 822 en 2017). Les pays qui accueillent le plus de travailleurs français détachés sont : l'Allemagne (21 919 formulaires A1 représentant 14 313 travailleurs différents), la Belgique (18 776 formulaires A1 émis représentant 11 514 travailleurs différents), l'Espagne (13 041 formulaires A1 émis représentant 9 719 travailleurs différents, l'Italie (10 848 formulaires A1 émis représentant 8 145 travailleurs différents) et l'Angleterre (9 772 formulaires A1 émis, représentant 7 050 travailleurs différents)

Le plan de lutte contre le travail illegal 2019-2021

Le plan de lutte contre le travail illégal 2019/2021 propose 34 actions qui s'articulent autour de quatre axes.

• Renforcer les contrôles dans les secteurs à risque pour protéger les publics les plus fragiles
• Cibler les secteurs les plus fraudogènes que sont l'agriculture, le BTP, les hôtels, cafés et restaurants, les services aux entreprises, les activités du spectacle ou encore les transports. Les différents corps de contrôle mèneront des actions conjointes au niveau national et local.
• Veiller à l'exemplarité des grands événements sportifs et grands chantiers : Coupe du monde de rugby 2023, JO 2024, grands chantiers comme ceux du Grand Paris…

L'ensemble des acteurs et des intervenants doivent être exemplaires envers leurs salariés ainsi que ceux de leurs sous-traitants. Ces projets bénéficient de financements publics, représentent de nombreux emplois et bénéficient d'une forte visibilité. Ils feront l'objet d'actions d'information et de prévention mais aussi de contrôles coordonnés entre les ministères et corps de contrôle concernés (Travail, Sport et Urbanisme…) ;

• Combattre la traite des êtres humains (TEH) aux fins d'exploitation par le travail. Une convention de partenariat sera conclue en 2019 entre l'État (Mission Interministérielle pour la protection des femmes contre les violences et la lutte contre la traite des êtres humains, Direction générale du travail) et les organisations professionnelles d'employeurs et les organisations syndicales de salariés. Deux semaines d'actions communes à l'ensemble des pays de l'Union européenne sont organisées en 2019, sous l'égide d'Europol et encadrées en France par l'Office central de lutte contre le travail illégal (OCLTI). La première semaine s'est déroulée du 8 au 14 avril. Ces journées ont vocation à être renouvelées régulièrement. Un guide contre la TEH par le travail à l'attention des employeurs, des représentants du personnel et des salariés sera rédigé en 2019.
• Mieux lutter contre les faux-statuts2 (faux bénévoles, faux indépendants, faux stagiaires…), une forme de fraude en développement mais parfois difficile à identifier.
• Mieux contrôler les employeurs d'étrangers sans autorisation de travail, dont les conditions de travail sont souvent difficiles pour des rémunérations très faibles. Les actions veilleront au rétablissement effectif des salariés dans leurs droits (rémunération…).
• Articuler de façon efficace, les interventions des différents corps de contrôle avec ceux des organismes de sécurité sociale afin, qu'en cas de faux-détachement, les procédures pénales pour travail dissimulé, prêt illicite de main d'œuvre ou marchandage puissent être poursuivies en parallèle et sans inférer avec les procédures civiles visant à obtenir l'affiliation à la sécurité sociale en France des salariés, en obtenant que soit retiré (par l'institution émettrice) ou écarté (par le juge) le formulaire attestant de l'affiliation à la sécurité sociale du pays d'envoi (dit formulaire A1)

Prévenir le recours au travail illégal et la fraude au détachement par une meilleure information

• Délivrer une information complète et accessible doit permettre aux employeurs et aux salariés de mieux connaitre leurs droits et obligations. Une attention particulière sera donnée à l’actualisation du site web du ministère du Travail. Une campagne de communication sur la sécurité au travail ciblant les salariés détachés est inscrite au plan de santé au travail. Un mémento sur la mobilité internationale, la sécurité sociale et le travail sera édité pour les employeurs et les salariés.
• Renforcer la prévention dans le cadre de conventions avec les organisations professionnelles d’employeurs et les organisations syndicales de salariés. Elles concerneront notamment les secteurs prioritaires dans la lutte contre le travail illégal, comme l’agriculture mais aussi les grands évènements sportifs ou les grands chantiers.
• Publier une « liste noire » des entreprises ayant été condamnées pour travail illégal, sur le site du ministère du Travail. Une instruction commune au ministère de la Justice et au ministère du Travail en précisera les conditions d’application.

Renforcer l’efficacité des contrôles

• Procéder à la cotation et à la cartographie des risques, afin de mieux cibler l’action de contrôle.
• Responsabiliser les donneurs d’ordre, en travaillant sur la lisibilité et l’efficacité des règles applicables en la matière et en veillant à l’effectivité de l’affichage permettant d’identifier les entreprises intervenant sur les chantiers.
• Coopérer avec les corps de contrôle des pays d’envoi des travailleurs détachés pour s’assurer du paiement effectif des salaires et des cotisations.
• Prévenir la répétition des infractions en permettant l’accès de l’ensemble des agents de contrôle au fichier des interdits de gérer.
• Moduler la remise en cause des exonérations de cotisations sociales. Depuis la loi de financement de la sécurité sociale de 2019, les sanctions financières applicables aux11 employeurs en matière de travail dissimulé peuvent être modulées en fonction du nombre de salariés de l’entreprise et de la gravité de la dissimulation. Par ailleurs des majorations de redressement sont applicables en cas de récidive dans les 5 ans pouvant aller jusqu’à 60% du taux initial ;

Faciliter la coordination de l’action de l’ensemble des partenaires et piloter la mise en œuvre du plan

• Fixer des objectifs quantitatifs pour maintenir le nombre de verbalisations et de sanctions à 7 200 par an. 50% des actions en matière de travail illégal devront associer plusieurs corps de contrôle. Un objectif de 24 000 contrôles annuels en matière de travail illégal et autant en matière de PSI est fixé à l’inspection du travail
• Mettre en commun les différentes bases de données relatives au détachement des travailleurs afin d’améliorer la connaissance et le suivi du phénomène du détachement mais également le ciblage des entreprises par exemple en cas d’investigation lors du contrôle d’un chantier.
• Ouvrir les bases de données fiscales (fichier national des comptes bancaires, base nationale des données patrimoniales notamment) et sociales (comme celle de la déclaration de détachement, celle de la déclaration sociale nominative, celle des formulaires A1) à l’ensemble des corps de contrôle.
• Obtenir la communication de données détenues par les tiers (fournisseurs d’énergie, opérateurs internet ou téléphonie, etc.) par les agents de contrôle afin de réunir des éléments utiles à la détection et à la preuve d’infractions commises.
• Informer les organismes de recouvrement des cotisations de sécurité sociale des amendes administratives prononcées par les Direccte, afin de les aider à cibler leurs contrôles.
• Développer le recours à la fermeture administrative sur décision préfectorale, en cas de travail illégal. Une instruction interministérielle sera diffusée en ce sens.
• Élargir les pouvoirs des agents de la mutualité sociale agricole pour le contrôle des entreprises relevant de l’Urssaf sur les chantiers agricoles et forestiers.
• Renforcer l’information et la formation des magistrats sur les questions de travail illégal et de détachement.
• Assurer la bonne coordination opérationnelle des actions au niveau national et régional.