La FOPH demande au Gouvernement de préciser ses intentions budgétaires concernant le logement social

Rendu public le 4 août 2026, plus de huit mois après la date du 28 novembre 2025 figurant sur le document, le rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) et de l’Inspection générale de l’environnement et du développement durable (IGEDD) examine plusieurs pistes d’économies concernant le logement social.

Le document présente trois scénarios cumulatifs représentant respectivement 935 millions d’euros, 1,848 milliard d’euros et entre 2,897 et 3,220 milliards d’euros. Le scénario le plus étendu entraînerait, selon la mission, des « transformations profondes du modèle de financement du logement social ».

Ces propositions ne constituent pas, à ce stade, des décisions gouvernementales. Leur éventuelle intégration au projet de loi de finances pour 2027 pourrait cependant modifier les conditions de financement, de production et de gestion du parc social. La Fédération nationale des Offices Publics de l’Habitat (FOPH) demande donc au Gouvernement de préciser ses intentions avant les prochains arbitrages budgétaires.

Une revue budgétaire qui ne constitue pas une évaluation du logement social

Le rapport répond à une lettre de mission adressée le 19 mai 2025 par François Bayrou, alors Premier ministre. Celle-ci demandait à l’IGF et à l’IGEDD d’identifier trois niveaux d’économies, de l’ordre de 1, 2 et 3 milliards d’euros.

La mission précise que son travail constitue une revue des dépenses publiques et non une évaluation générale du logement social ou une analyse globale du marché du logement. Les scénarios ont ainsi été construits à partir d’objectifs d’économies déterminés en amont, et non d’une estimation préalable des besoins en logements, des investissements nécessaires ou des objectifs de rénovation.

Les données réunies dans le rapport décrivent pourtant une aggravation de la tension sur le parc social. Entre la fin de l’année 2017 et septembre 2025, le nombre de demandeurs a progressé de 32 %, soit 810.000 demandes supplémentaires, tandis que les attributions ont diminué de 19 %.

La production sociale a par ailleurs mieux résisté à la crise de la construction que le reste du marché. Entre 2022 et 2024, les mises en chantier ont reculé de 29 % pour l’ensemble du logement, contre 8 % dans le parc social. La mission qualifie ainsi le logement social d’« amortisseur » de la crise.

Le rapport estime également qu’à court terme, le parc privé ne serait pas en mesure de prendre le relais en cas de diminution de l’offre sociale. Il relève enfin qu’à conditions de financement constantes, les organismes ne peuvent pas atteindre simultanément les objectifs de production et de rénovation énergétique.

« Ce rapport place les pouvoirs publics devant une contradiction : il constate que le logement social amortit la crise de la construction et que le parc privé ne peut prendre le relais, tout en envisageant des mesures susceptibles de réduire les capacités d’investissement des organismes. On ne répondra pas à l’accroissement des besoins en fragilisant l’acteur qui a le mieux résisté à la crise. Le patrimoine Hlm est un bien d’usage au service des territoires, pas une réserve destinée à équilibrer les comptes publics », déclare Michel Ménard, président de la Fédération nationale des Offices Publics de l’Habitat.

Des économies réparties entre plusieurs acteurs

La FOPH souligne que les 3,220 milliards d’euros du scénario maximal ne correspondraient pas à un prélèvement directement et intégralement supporté par les organismes HLM. Les montants agrègent des mesures concernant les bailleurs sociaux, certains ménages, la participation des employeurs à l’effort de construction et le logement locatif intermédiaire.

Les trois scénarios sont par ailleurs cumulatifs. Le deuxième reprend les mesures du premier et en ajoute de nouvelles. Le troisième intègre les deux niveaux précédents, complétés par des évolutions plus structurelles.

Certaines hypothèses ont déjà été dépassées par les arbitrages du budget 2026. Le premier scénario reposait notamment sur une contribution de 375 millions d’euros au Fonds national des aides à la pierre. Celle-ci a finalement été fixée à 275 millions d’euros par la loi de finances.

Cette différence conduit la Fédération à demander une distinction claire entre les hypothèses formulées par les inspections, les arbitrages déjà intervenus et les mesures qui pourraient être reprises dans le prochain projet de loi de finances.

Une possible suppression de l’exonération d’impôt sur les sociétés

Le troisième scénario prévoit notamment la suppression de l’exonération d’impôt sur les sociétés applicable aux activités des organismes relevant du service d’intérêt économique général.

Le rendement attendu est estimé à 400 millions d’euros. Le rapport reconnaît néanmoins les incertitudes entourant cette évaluation et les effets que la mesure pourrait produire sur les capacités d’autofinancement et d’investissement des organismes.

Un objectif de 15.000 ventes HLM supplémentaires par an

La mission envisage également la réalisation de 15.000 ventes supplémentaires de logements sociaux chaque année. Les 314 millions d’euros de recettes attendues correspondraient à l’impôt sur les sociétés appliqué aux plus-values de cession.

Cette estimation suppose donc à la fois la suppression de l’exonération actuelle, une hausse importante du nombre de ventes et la réalisation d’un résultat net positif par les organismes concernés.

Selon le tableau de bord de l’Agence nationale de contrôle du logement social, un peu plus de 10.000 logements ont été vendus à des personnes physiques en 2024, soit environ 0,2 % du parc social. À elles seules, les 15.000 ventes supplémentaires envisagées excéderaient donc le volume annuel actuellement observé.

Le rapport s’appuie également sur une étude publiée par l’ANCOLS en 2019, selon laquelle la plus-value dégagée par la vente d’un logement pourrait financer deux à trois logements neufs. La FOPH estime que cette référence doit être actualisée, le prix de revient moyen d’un logement produit étant passé, selon le rapport, de 148.000 euros en 2019 à 184.000 euros en 2025.

Une autre étude de l’ANCOLS publiée en 2020 indique que le recours à l’emprunt, adossé aux loyers présents et futurs, peut dans certaines situations procurer des ressources comparables ou supérieures à une vente, tout en maintenant le logement dans le parc social. Cette possibilité reste toutefois conditionnée à la capacité d’endettement de chaque organisme.

Pour la Fédération, l’évaluation d’une politique de vente doit également intégrer l’utilisation effective des produits de cession, les délais de réinvestissement, l’évolution nette du parc ainsi que la localisation, la typologie et le niveau de loyer des logements vendus et construits.

La FOPH défend notamment le recours au bail réel solidaire (BRS) lors des ventes HLM, afin de maintenir durablement la vocation abordable des logements concernés.

« La vente Hlm peut constituer un outil de gestion patrimoniale ou favoriser certains parcours d’accession, mais son bilan ne peut être réduit à la plus-value dégagée. L’indicateur pertinent est son effet net sur le parc, la capacité d’investissement des organismes et l’offre réellement disponible dans les territoires. Une équivalence théorique ne suffit pas à fonder une politique de financement », souligne Pierre Madec.

Ces questions font actuellement l’objet d’une étude menée par la Fédération avec Pierre Madec, économiste à l’Observatoire français des conjonctures économiques au sein de Sciences Po. Ses résultats doivent être publiés à l’automne.

Une hausse de TVA envisagée sur certains logements sociaux

Le troisième scénario propose par ailleurs de relever de 5,5 % à 10 % le taux de TVA applicable aux logements financés en prêt locatif aidé d’intégration (PLAI), aux logements financés en prêt locatif à usage social (PLUS) situés en zone ANRU ou dans un quartier prioritaire de la politique de la ville, ainsi qu’à certains travaux réalisés sur ces logements.

Le gain attendu est évalué à 323 millions d’euros pour l’ensemble des administrations publiques. Une diminution du coût des prêts distribués par la Banque des Territoires est évoquée pour compenser cette hausse.

La mission reconnaît néanmoins que la mesure pourrait ralentir la production des logements proposant les niveaux de loyers les plus accessibles. Ses conséquences varieraient également selon la situation financière des organismes, la composition de leur patrimoine, leurs programmes de construction et de rénovation ainsi que les besoins propres à chaque territoire.

La FOPH réclame une clarification avant le PLF 2027

Aucune des propositions présentées dans la revue des dépenses ne produit actuellement d’effet juridique ou financier immédiat. Leur éventuelle traduction dans le projet de loi de finances pour 2027 leur donnerait toutefois une portée concrète pour les bailleurs, les collectivités et les locataires.

La Fédération demande donc au Gouvernement de préciser les scénarios et les mesures qu’il envisage de retenir. Elle réclame également une évaluation préalable de leurs conséquences sur la production de logements, les capacités d’investissement et de rénovation des organismes, les loyers et les équilibres territoriaux.

Pour la FOPH, une évolution du modèle de financement du logement social ne peut reposer sur la seule addition de mesures de rendement budgétaire. Elle suppose de définir les objectifs poursuivis, d’en mesurer les effets économiques et territoriaux et d’associer à la réflexion les organismes HLM ainsi que les collectivités chargées de mettre en œuvre les politiques locales du logement.

Consulter le rapport de l’IGF et de l’IGEDD sur les dépenses publiques en faveur du logement social